Par Roberto Leher
Avec l’appui actif du gouvernement de Dilma Rousseff, et plus particulièrement de son ministre de l’Education Aloísio Mercadante et des directions de partis de la base parlementaire du gouvernement, le Plan national d’Education (PLC 103/12) a été approuvé. Le mardi 17 décembre 2013, date de son adoption, restera dans les mémoires comme étant le jour où le financement de l’éducation publique brésilienne a perdu sa qualification de «public» au profit du partenariat public/privé, un désir vivement revendiqué par les firmes «d’un type nouveau» qui opèrent dans le secteur des services d’éducation et non moins voulu par les coalitions entrepreneuriales imprégnées par un projet de classe censé représenter le salut de l’éducation brésilienne.
Il est possible d’affirmer que le Plan national d’Education (PNE) du gouvernement Dilma Rousseff exprime une transformation structurelle dans l’éducation brésilienne, qui consolide un objectif ne pouvant plus être confondu avec celui des propriétaires traditionnels des écoles privées ou celui de l’Eglise catholique, deux acteurs qui avaient été très importants dans les débats sur la LDB [Loi des directives et bases de l’éducation] en 1961. Cela, c’était avant que le secteur financier ne se soit approprié de vastes champs du commerce de l’éducation et que le capital, vu comme un tout, ne se mêle de la socialisation « adéquate » de plus de 55 millions d’enfants et de jeunes, comme il est possible de le déduire de l’action de Tous pour l’Education (Evangelista et Lehrer, 2012).
La victoire de Lula da Silva (PT), en 2003, entourée de fortes polémiques, avait provoqué une attente considérable sur le fait que, au minimum, un agenda social-démocrate de renforcement de l’éducation publique, gratuite, laïque et universelle puisse être imposé de manière conflictuelle au sein de l’Etat brésilien. Mais dès le début de son premier mandat, les signaux donnés au travers de projets de loi et de plusieurs mesures très concrètes, ont indiqué une autre direction, à savoir que les intérêts du secteur privé-mercantile (et, plus largement, du capital), continueraient à guider l’éducation supérieure. Le gouvernement Lula da Silva a osé une rupture avec le modèle d’appui de l’Etat au secteur privé en vigueur pendant la période FHC (Fernando Enrique Cardoso, 1995-2003). Pour la première fois, et cela en contradiction avec l’Article 213 de la Constitution, le gouvernement Lula a permis, à travers le Programme Université pour tous (PROUNI), que les ressources publiques soient également utilisées pour des institutions à but lucratif, qui représentent en nombre déjà le 80% du total des institutions privées.
Ayant pour objectif d’élargir le marché de l’éducation, qui stagnait en raison de la concentration de la richesse, le gouvernement Lula da Silva a augmenté les apports de ressources publiques pour le FIES [Programme de financement étudiant], dont le taux d’intérêt a été réduit de près de 30% par rapport au taux d’intérêt de base (dit le « taux Selic »). La différence devait être couverte par l’Etat. L’exonération fiscale en faveur du secteur marchand, rendue possible par la création du PROUNI, a ouvert le chemin à l’entrée de fonds d’investissement (private equity) dans le secteur de l’éducation, rendant ainsi possible une vague frénétique de fusions et d’acquisitions, par le capital étranger essentiellement, et promouvant une concentration et une centralisation inédites des firmes opérant dans le secteur de l’éducation.
Plan national d’éducation et hégémonie du capital
Le gouvernement de Lula da Silva a élaboré un Plan national d’Education (PL 8.035/2010) conforme au mainstream de l’agenda éducationnel du capital, intégrant dans l’éducation de base les propositions du TPE [le projet Tous pour l’Education], les intérêts des firmes du secteur de l’éducation (libéralisation et accès aux ressources publiques), les désirs du Système S (contrôle de l’éducation professionnelle) et les grands projets des agences internationales, notamment en ce qui se réfère à l’évaluation des performances des systèmes éducatifs (OCDE/PISA).
En vertu des limites du présent texte, l’analyse du Plan national d’Education se limite aux aspects politiques, abordant, de manière préliminaire, sa procédure de mise en place et les forces politiques impliquées, ainsi que le financement et les redéfinitions entre le public et le privé.
Le projet original envoyé par le gouvernement Fédéral (PL 8.035/2010) prévoit de consacrer, d’ici dix ans, le 7% du PIB à l’éducation, sans expliquer le fait que les ressources devraient être destinées à l’éducation publique : «Mesure 20 : élargir progressivement l’investissement public dans l’éducation jusqu’à atteindre, au minimum, le niveau de sept pour cent du produit interne brut du pays (PL 8.035/10).»
Avec une telle formulation, le Projet de loi repousserait la concrétisation dans les faits de ces 7% du PIB, permettant de maintenir les dépenses liées au nouveau plan, au cours de la décennie à venir, aux niveaux actuels (entre 4,5 et 5% du PIB), tout en satisfaisant la volonté «privatisatrice» d’indifférencier le public et le privé, une position qui coïncide avec la proposition du TPE.
Dans les faits, avec l’objectif qui est le leur, à savoir une éducation qui soit fonctionnelle pour le capital, le collectif d’intellectuels bourgeois actifs autour du TPE proposera de lui-même une augmentation du pourcentage du PIB consacré à l’éducation, recommandant de faire passer le 4,8% actuel à 7% du PIB en dix ans (ce pourcentage avait été approuvé dans le PNE de 2001, mais FHC y avait opposé son veto, un veto maintenu par Lula de Silva). Mais ces gens conditionneront bien sûr l’augmentation de ressources à l’adoption de mesures de gestion et de pédagogie correspondant à l’agenda du TPE.
C’est un fait que depuis le début des discussions autour du PL 8.035/2010 il y a eu des pressions pour l’augmentation à 10% du PIB. Cette revendication a été présentée et défendue par le Plan national d’Education, sur une proposition dite de la Société brésilienne qui avait été élaborée en 1997 dans le cadre du deuxième Congrès national de l’Education (CONED II).
En dépit d’une composition formellement pluriclassiste et d’un travail méritoire en défense des questions du ratio «Coût Elève Qualité» et du financement accordé aux institutions publiques, des initiatives telles que la Campagne nationale pour le Droit à l’Education ne diffèrent sur le fond que peu du projet de ses «parrains», à savoir la Fondation Ford, l’Institut C&A, Abrinq ou l’Open Society Fondation. Cette dernière, rappelons-le, a été fondée par George Soros afin de créer de meilleures conditions de transition des anciens pays «communistes» vers le marché libre et la société ouverte défendu par Karl Popper (1902-1994). Dans la pratique, l’initiative susnommée opère comme un lobby au Congrès, sans participation effective des travailleurs de l’éducation et de la classe ouvrière en général. Les mobilisations des organisations de gauche – étudiantes et enseignantes – du secteur de l’éducation (l’ANDES-SN, la gauche de l’UNE, l’ANEL, un syndicat étudiant minoritaire, l’ABEPSS), en particulier au travers de l’action menée au niveau national sur le thème de 10% pour l’Education Publique, tout de suite!, ainsi que des initiatives de caractère académique (ANPED, CEDES), n’ont pas été capables de créer une polarisation qui permette de renforcer ce mot d’ordre d’un 10% consacré exclusivement à l’éducation publique.
En dépit de la fragilité de la mobilisation qui n’a pas permis la création d’une volonté populaire nationale, la pression s’est fait sentir à la Chambre des Députés. Ainsi, en se livrant à la petite politique, les députés ont opéré de petits changements dans la version originale (le nombre d’amendements a dépassé les 2’500) sans pourtant altérer ce qui constitue la colonne vertébrale du PNE. Cyniquement, le PSDB [Parti de la social-démocratie brésilienne], parti qui avait pris la tête de l’élaboration du PNE antérieur (en 2001), en détruisant tout ce qui aurait pu renforcer le public, s’est maintenant joint à la maigre représentation parlementaire défendant l’éducation publique. Avec quelques variables, cette situation a rendu possible l’approbation par la Chambre, en juin 2012, d’une version indiquant les 10% du PIB pour l’éducation publique, des mesures d’expansion de l’offre publique d’éducation technologique et supérieure, ainsi qu’une meilleure définition par l’Union (le gouvernement fédéral et ses institutions) de la garantie du ratio Coût Elève Qualité.
Quand le terme public s’efface. Le Brésil adopte, de fait, l’AGCS
Une fois envoyé au Sénat, vers le milieu de 2012, le projet est passé par trois Commissions, celle des Affaires économiques (CAE), celle de la Constitution et de la Justice (CCJ) et celle de l’Education (CE). Déjà dans la première commission, le projet de la Chambre a subi des modifications régressives, telles que l’explicitation du fait que l’augmentation des places devrait se faire au moyen de partenariats public-privé (PROUNI, FIES, etc.). En septembre 2013, dans la seconde commission, le sénateur Vital do Rêgo (PMDB-Pernambuco) a opéré, de manière plus systématique, des changements désirés par le gouvernement Dilma. N’est plus précisé que l’utilisation des deniers publics doit se faire pour l’éducation publique, ce qui ouvre le chemin à l’indifférenciation entre public et privé. Est retiré également tout type d’explicitation sur la manière dont les divers Etats de l’Union contribueraient au 10%, ce qui libère l’Union de la responsabilité de financer les coûts supplémentaires engendrés par le projet Coût Elève Qualité. Les exemples qui suivent aident à mieux comprendre le sens des changements désirés par le gouvernement Dilma :
Dans le texte de la Chambre, la mesure 11 a été rédigée de la sorte : «Mesure 11: Tripler les taxes d’immatriculation pour l’éducation professionnelle technique de niveau moyen, en assurant la qualité de l’offre et au moins cinquante pour cent de l’expansion dans le secteur public.»
Dans le projet Coût Elève Qualité, ainsi que dans le rapport Vital do Rego (CCJ), la mesure a été réécrite ainsi : «Mesure 11 : tripler les taxes d’immatriculation de l’éducation professionnelle technique de niveau moyen, en assurant la qualité de l’offre et au moins cinquante pour cent de places gratuites dans l’expansion»..
Le secteur public est remplacé par un système de places gratuites, offertes par le Programme national d’accès à l’enseignement technique et à l’emploi (PRONATEC) structuré à partir de la base du Système S, et avec des partenaires tels que les organisations privées du secteur. La même orientation peut être imaginée pour l’expansion de l’éducation supérieure. Ici, le public cède également place au privé.
Voici, enfin, le texte approuvé par la Chambre : «Mesure 12 : Elever la taxe d’inscription brute dans l’éducation supérieure de cinquante pour cent et la taxe liquide (soit la brute moins restitutions) à trente-trois pour cent de la population de dix-huit à vingt-quatre ans, en assurant la qualité de l’offre et l’expansion dans le secteur public de quarante pour cent des nouvelles inscriptions au moins.
Le texte de la CCJ du Sénat a réécrit la mesure 12 de la façon suivante : «Mesure 12: élever la taxe d’inscription brute dans l’éducation supérieure de cinquante pour cent et la taxe liquide à trente-trois pour cent de la population de 18 (dix-huit) à 24 (vingt-quatre) ans, en assurant la qualité de l’offre et la gratuité pour, au moins, quarante pour cent des nouvelles inscriptions.»
Mais la mesure la plus déterminante pour le futur de l’éducation publique et qui pourra, à moyen terme, modifier totalement le sens de l’éducation publique proprement dite, a été, comme signalé, la suppression par la CCJ, voulue absolument par le gouvernement fédéral, de l’adjectif «public» dans le texte du PNE.
La version approuvée par la Chambre a été rédigée ainsi: «Mesure20 : Augmenter l’investissement public en éducation publique de manière à atteindre, au minium, le niveau de sept pour cent du Produit Interne Brut (PIB) du pays dans la cinquième année de l’entrée en vigueur de cette Loi et, au minimum, l’équivalent de dix pour cent du PIB à la fin de la décennie.»
Le texte du Sénateur Vital do Rego dans la CCJ, établit: «Mesure 20 : augmenter l’investissement public dans l’éducation de manière à atteindre, au minimum, le niveau de 7% (sept pour cent) du Produit Interne Brut du pays à la cinquième année d’entrée en vigueur de cette loi et, au minimum, l’équivalent de 10% (dix pour cent) du PIB à la fin de la décennie.
Ce qui motive le gouvernement Fédéral pour patronner une telle modification (qui, sur cet aspect, rétablit le texte original du PL 8.035/10), c’est qu’avec la rédaction de la CCJ (approuvée par le Sénat), les dépenses publiques puissent être indistinctement investies dans l’éducation publique ou l’éducation privée. Toutes les principales mesures éducationnelles prises par les gouvernements Lula da Silva et Dilma Roussef fonctionnent avec des partenariats: PROUNI, FIES, PRONATEC, Science Sans Frontières, Loi d’Innovation Technologique, Crèches, etc. Avec une telle rédaction, un nouveau chapitre de l’éducation brésilienne sera écrit et dans ce chapitre, la conception du terme « public » sera érodée par celui des «partenariats public-privés».
Alors que l’année 2013 prenait fin, les parlementaires de la majorité ont rétabli, grâce à l’insistance du leader du gouvernement Eduardo Braga (PMDB-Amazonie), les principaux piliers du texte de la CCJ. Ceux-ci consistent dans le maintien, une nouvelle fois, de l’objectif des 10% (qui, dans la pratique, peut résulter sur un investissement moyen inférieur à 8% du PIB sur la décennie), indistinctement pour l’éducation publique et pour l’éducation privée, cela avec tous les autres reculs du texte des Commissions CAE/CCJ et de la version originale du PL 8.035/10.
En défense du rapport du Sénateur Vital do Rego (PMDB-PB) approuvé dans la CCJ, le Sénateur Eduardo Braga (PMDB-AM (3)) a bien synthétisé le rocambolesque argument gouvernemental en faveur de la suppression du terme «public» dans la définition de l’objectif visé des 10% du PIB pour l’éducation. Il a dit que peu importait que les places [d’étude] soient offertes par des institutions publiques ou privées {du secteur marchand), que les places gratuites, si elles étaient offertes dans des institutions contrôlées par des banques et des fonds d’investissement multinationaux et que ces institutions avaient été achetées par de l’argent public, alors ces places étaient publiques! Le sénateur poursuit : « … et tous nous savons que le secteur public ne pourra répondre aux demandes futures pour l’éducation».
Cet exotique argument avait déjà été avancé auparavant par Tarso Genro [gouverneur PT du très grand Etat du Rio Grando do Sul depuis 2010] et pratiqué par l’équipe de Fernando Haddad [ministre de l’Education dans le gouvernement Rousseff de 2005 à fin 2011]. Les deux hommes, depuis 2004, ne cessent d’insister sur le fait que l’opposition entre public et privé ne convient plus. Que l’éducation, dans ses politiques, doit être pensée comme un «bien public», c’est-à-dire gratuit pour les pauvres et que, pour cela, il importe peu qu’elle soit offerte par des entreprises ou par l’Etat.
Corollaire implicite: il est considéré comme un fait indiscutable que le secteur privé est reconnu comme étant plus efficace dans l’utilisation des deniers publics et, pour cela, il est nécessaire de fortifier le Fonds de financement étudiant (FIES), le Programme Université pour tous (PROUNI), le Programme national d’accès à l’enseignement technique et emploi (PRONATEC) et, plus particulièrement dans l’éducation de base, de stimuler l’achat de matériel pédagogique à des entreprises telles que celles du Groupe Pearson. Ce dernier est le plus grand groupe éditorial du monde et il est propriétaire de moyens de communication influents dans les secteurs dominants mondiaux tels que le Financial Times et The Economist.
Les répercussions de l’approbation du texte du PNE défendu par le gouvernement Dilma dépasseront les frontières nationales. Dans la pratique, le Brésil sera un des premiers pays du monde à adhérer aux préceptes revendiqués par un groupe sélect de pays dans le cadre de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) dans lequel la distinction entre public et privé n’a plus de place. Avec la suppression de la différence entre le public et le privé, les firmes pourront avoir libre accès aux ressources publiques, si elles offrent des services pouvant être considérés comme des offres de «biens publics». Ainsi, la tendance actuelle au déplacement de capitaux des banques, des fonds d’investissement et autres fonds de pension, dans le but d’agir dans le secteur prometteur des services éducationnels, pourra être fortement intensifiée. L’accès aux ressources publiques, déjà très significatif dans l’éducation supérieure avec le FIES et le PROUNI, pourra maintenant être beaucoup plus important. Cela parce que le gros des ressources, jusqu’à maintenant liées à l’éducation publique de base, seront mises maintenant également à disposition du secteur privé marchand.
Perspectives pour 2014
Au cas où, en dépit du fait que l’on soit en année électorale, le PNE passe au vote en 2014, sans mobilisations massives du genre de celles que nous avons vécues en juin 2013, il semble sûr que la Chambre va changer de position et approuver le texte du Sénat. Il faut encore considérer l’effort du gouvernement Dilma ainsi que la large base de soutien au gouvernement et le lien historique que celle-ci entretien avec l’éducation privée, que ce soit entrepreneuriale ou confessionnelle (catholique). La même chose s’était produite dans la LDB (Loi des directives et bases de l’éducation) en 1996: le projet de la Chambre était plus favorable à l’éducation publique (parce que les députés en général sentent plus la pression des mouvements sociaux) et celui du Sénat (plus sensible aux pressions du capital et de l’exécutif fédéral), était hostile à l’éducation publique. Dans le vote final, qui avait également eu lieu aux alentours de Noël, le projet du Sénat avait amplement prévalu.
Comme je l’ai déjà dit, la question éducationnelle a changé d’échelle. La défense de l’éducation publique ne peut plus être réalisée seulement par des professeurs, des étudiants, des techniciens et des administratifs organisés dans leurs syndicats ou dans des organisations académiques. L’étude de Florestan Fernandes sur les luttes autour de l’éducation menées dans les années 1980 est plus actuelle que jamais.
Un nouveau point de départ pour les luttes en faveur de l’éducation publique est nécessaire. Le nouveau point de départ découle du fait que la cause de l’éducation publique ne sera plus partagée par des travailleurs alliés aux secteurs bourgeois dits progressistes ou modernes. Déjà dans la LDB de 1961, Florestan Fernandes constatait qu’il n’y avait pas de fractions bourgeoises engagées de manière significative dans la défense de l’éducation publique, parce que la bourgeoisie, en tant que classe, était associée au capitalisme monopolistique. Dans les temps actuels, cette situation s’est encore aggravée: il n’y a plus la moindre fraction bourgeoise engagée dans la construction d’un système public de type républicain.
Les conditions objectives pour un nouveau point de départ sont en train d’être forgées dans les luttes qui ont pris vie dans les grèves des professeurs de 2012 qui commença dans 14 universités puis s’étendit très largement, dans les affrontements du MST en faveur de la Pédagogie du mouvement, dans les grèves de l’éducation élémentaire qui ont secoué le pays en 2011 et 2012, dans les rudes journées de grèves en 2013 à Rio de Janeiro, et, plus largement, dans les nombreuses manifestations de juin 2013.
Ce n’est qu’au travers d’un travail politique délibéré que de telles conditions peuvent être réalisées. Les luttes éparses ne suffisent pas. Une organisation, un projet éducationnel autonome face à celui de l’agenda dominant, une formation politique consistante et une occupation de l’espace public sont nécessaires. Des visites de courtoisie aux parlementaires patentés, contre lesquelles Florestan Fernandes nous a déjà mis en garde, sont la stratégie des faibles. Face à ce qui peut constituer une défaite aux conséquences profondes pour la jeunesse exploitée et expropriée et à ce qui met en jeu le futur même de l’éducation publique, il faut des actions politiques d’ampleur menées par les mouvements en faveur de l’éducation publique qui permettent d’imposer un autre avenir pour l’éducation brésilienne. Les mobilisations dans les rues, écoles et universités peuvent modifier les voies voulues par le capital. C’est cela le meilleur pari pour 2014! (Traduction A l’Encontre; article publié dans Correio da Cidadania)
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Roberto Leher est professeur titulaire de Politiques publiques dans l’éducation de la Faculté d’Education de la UFRJ et de son Programme de Post-grade, collaborateur de la ENFF et chercheur du CNPq.
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