Par Urs Zuppinger
La votation fédérale du 28 février prochain portera, entre autres, sur l’acceptation ou le refus de construire un deuxième tunnel routier sous le col du Saint-Gothard, avec une date d’entrée en fonction projetée pour 2020. Si les sondages annonçant une victoire confortable du OUI devaient se confirmer, on pourrait se trouver à un tournant de la politique des transports en Suisse, car ce serait la première victoire substantielle du lobby helvétique de la bagnole, depuis bien des années.
Pour comprendre les enjeux véritables du débat en cours, il est utile de faire d’abord un bref historique de la politique suisse en la matière au cours des deux décennies passées et de décrire ensuite l’évolution de la situation en cours au moyen de quelques données chiffrées.
Histoire d’une mise en œuvre partielle
Le 27 septembre 1992 les « Nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes ou NFLA » avaient été acceptées en votation populaire fédérale. Elles comprenaient un tunnel de base par le Lötschberg entre le canton de Berne et le Valais et deux tunnels de base sur la ligne Bâle-Milan sous le Gothard et le Monte Ceneri.
Le 11 mars 1994 le «peuple suisse des votants» a accepté la dite «initiative des Alpes», à la surprise générale. Depuis lors, la Confédération a une obligation constitutionnelle de protéger les régions alpines contre les effets négatifs du trafic de transit
- en prenant de manière impérative les mesures nécessaires pour que le trafic de marchandises à travers la Suisse s’effectue par rail, avec un délai d’exécution fixé par une disposition transitoire de l’initiative à 10 ans,
- en renonçant, en parallèle, à toute augmentation de la capacité des routes de transit des régions alpines.
Dans un premier temps le monde politique a fait mine de vouloir appliquer la dite «volonté populaire», mais la Realpolitik, le jeu des lobbies et les intérêts socio-économiques organisés qu’ils représentent ont rapidement repris le dessus, bien que les auteurs de l’Initiative des Alpes soient toujours là et ne cessent de rappeler ce qu’il aurait fallu faire.
En 1995 le Conseil fédéral approuve le tracé du tunnel de base sous le Gothard d’une longueur de 57 km. Son inauguration aura lieu le 1er juin de cette année et sa mise en service en décembre 2016. Un deuxième tunnel sous le Monte Ceneri d’une longueur de 15,4 km le complétera vers 2019. Le tout aura englouti au final 24 milliards de francs[1]. A quoi s’ajoutent les 150 millions que la Suisse investit dans l’infrastructure ferroviaire en Italie du Nord pour assurer le transfert route-rail de ce côté du Gothard.
En 1999 les Chambres fédérales (Conseil national et Conseil des Etats) ont approuvé la «loi sur le transfert du trafic» qui introduit une cible de 650’000 courses par an à l’échéance de 2007, ce qui correspond à la moitié de la charge enregistrée au moment de la décision.
Depuis le 1er janvier 2001 une «redevance poids lourds liée aux prestations» (RPLP) est perçue pour tous les camions d’une capacité de 3,5t et plus qui circulent sur le réseau routier suisse. Cette mesure a réduit l’attractivité de la Suisse pour les transports de marchandises par camions au profit du rail et détourné les flux de transport de marchandises par camions à travers les Alpes de la Suisse vers la France et vers l’Autriche.
A la même date, la Confédération a augmenté le tonnage des poids lourds autorisé sur le réseau routier suisse de 25t à 40t, afin de diminuer le nombre de poids lourds assurant le transit alpin routier sur territoire suisse.
En été 2001, le lobby pro-bagnole suisse[2] a déposé l’initiative «Avanti» qui préconisait l’élargissement à 6 pistes des tronçons d’autoroute reliant Berne à Zurich et Genève à Lausanne, ainsi que la construction d’un deuxième tunnel routier sous le Gothard. Le contre-projet des Chambres fédérales ne différait guère de l’initiative sur le fond et fut refusé lors de la votation du 2 février 2004.
En février 2002 l’Initiative des Alpes a lancé une campagne en faveur de l’introduction d’une «bourse du transit alpin». L’idée consiste à compléter les mesures constructives et législatives en faveur du transport des marchandises à travers les Alpes par le rail et cela au moyen d’une mesure incitative.
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Bourse de transit alpin, voici comment ça marche
Les instances politiques définissent le volume de trafic à ne pas dépasser pour les différents axes alpins (contingents). Les trajets autorisés dans le cadre des contingents sont mis aux enchères quotidiennement dans le cadre d’une bourse Internet. Pour qu’un poids lourd puisse emprunter un passage alpin, le transporteur doit présenter une autorisation de transit. Le prix de cette autorisation se situe à un niveau proche de celui du transport ferroviaire. Dès qu’il est plus élevé, le transport par le rail est plus avantageux. Etant donné que la vente aux enchères se déroule sur l’Internet, elle est ouverte à tous, sans discrimination[3].
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En 2008 les Chambres fédérales ont mandaté le Conseil fédéral d’engager des pourparlers avec l’Union européenne en vue de l’introduction d’une bourse de transit alpin.
En 2010 la loi sur le transfert du trafic de 1999 a été remplacée par la «loi sur le transfert de la route au rail du transit lourd de marchandises à travers les Alpes». Cette loi reprend la cible de 650’000 de courses par an en déplaçant l’échéance de 2007 à «2 ans après la mise en service du tunnel de base du Gothard».
Elle consacre un chapitre à la Bourse de transit alpin. Toutefois, elle fait dépendre son introduction d’un accord avec les autres pays alpins. Or, aucune avancée notable n’a pu être enregistrée sur ce plan jusqu’à aujourd’hui. Les experts techniques et politiques sont pourtant unanimes à estimer qu’en matière de transport de marchandises à travers les Alpes le transfert de la route au rail ne pourra pas être amélioré de manière significative tant qu’un tel outil incitatif n’aura pas été mis en place de manière opérationnelle.
Quelques données éloquentes
Les deux tableaux ci-après[4] permettent de comparer l’évolution du transport des marchandises par route et par rail entre 1995 et aujourd’hui dans l’arc alpin dans son ensemble (France, Suisse, Autriche) et en Suisse, en millions de tonnes par an et en pourcentage.
Ces tableaux montrent que la situation se présente de manière fort différente dans le cadre de l’arc alpin pris dans son ensemble qu’en Suisse. A l’échelon de l’arc alpin dans son ensemble la route dominait le rail en 1995 déjà. Depuis, cette prédominance s’est encore un peu renforcée. En Suisse par contre, le rail était très nettement prédominant en 1995 et depuis cette dernière s’est passablement atténuée.
Il est vrai que d’après le rapport final de l’enquête OFT [5] 2014 la part du rail par rapport à la route a baissé en Suisse jusqu’en 2009 et la courbe s’est redressée depuis pour atteindre 67,8% en 2014. Reste que ce pourcentage est encore 6,2% en dessous du taux de 1995.
Premières conclusions
Deux constats s’imposent à l’issue de cette présentation factuelle :
1.- Vingt ans après la votation populaire le mandat constitutionnel instauré par l’acceptation de l’initiative des Alpes en votation populaire n’est toujours pas respecté puisque la part de marchandises transportée par rail est aujourd’hui plus basse qu’à la date de l’acceptation de l’initiative des Alpes.
Si cette baisse ne s’est pas traduite par une augmentation du nombre annuel de poids lourds traversant les Alpes par la route, c’est dû au fait que le tonnage autorisé des camions a été augmenté dans l’intervalle de 28t à 40 tonnes.
2.- Cette contre-performance n’est pas seulement due aux difficultés objectives de la tâche. Rappelons-nous que le contre-projet du parlement fédéral à l’initiative Avanti a repris de l’initiative du lobby pro-voitures la proposition d’un deuxième tunnel routier sous le Gothard, à 4 voies carrossables bien sûr. Ce fait démontre à l’évidence qu’une majorité des Chambres fédérales n’a aucun respect devant l’acceptation de l’Initiative des Alpes par une majorité populaire, dont la caractéristique démocratique est vantée lorsque le résultat convient aux classes dominantes.
Depuis que le contreprojet à l’initiative «Avanti» a été refusé en votation populaire, les ennemis de l’Initiative des Alpes étaient à la recherche d’une combine qui leur permette de revenir à la charge. Et la solution préconisée par la Conseillère fédérale Doris Leuthardt (PDC) de construire un deuxième tunnel comme solution pour résoudre le problème de la réfection du tunnel routier existant du Gothard pourrait bien être l’astuce qu’ils ont trouvée pour atteindre leur but. Et que leur manœuvre soit suffisamment bien emballée cette fois-ci pour que le «peuple suisse des votants» soit trompé…
Les arguments des défenseurs de cette solution
Dans la campagne pour le 28 février 2016 ils se contentent de répéter ce qui suit:
- Construire un deuxième tunnel routier est plus sûr, car avec cet ouvrage nous disposerons de deux tubes dont chacun accueillera un trafic unidirectionnel utilisable sur une voie.
- En cas de refus de ce deuxième tunnel routier le 28 février, les quais de chargement qu’il faudrait construire pour permettre aux poids lourds de traverser le Gothard sur rail pendant la réfection du tunnel routier actuel seront vastes, coûteux, difficiles à réaliser et devront être démontés par la suite.
- Sans construction d’un deuxième tunnel routier la liaison routière par le Gothard devrait être interrompue pendant un certain nombre de mois au cours de la réfection du tunnel routier existant, ce qui serait préjudiciable à l’économie de la Valle Levantina.
- La capacité de l’axe de transit ne sera pas augmentée en cas de réalisation d’un deuxième tunnel.
• Le premier argument paraît imparable de prime abord, mais uniquement si les poids lourds continuent d’utiliser le tunnel routier. Or la solution sans deuxième tunnel exige que les poids lourds traversent le Gothard sur rail pendant la durée du chantier de réfection du tunnel routier existant, ce qui serait conforme à la Constitution fédérale qui prescrit, depuis 1994, que tout le trafic de marchandises à travers la Suisse, par les axes alpins, s’effectue sur rail. Et dès que la Bourse du transit alpin sera instaurée par la suite, l’essentiel du trafic de marchandises continuera de transiter à travers le Gothard en empruntant le rail. Si la Bourse du transit alpin ne pouvait être introduite à temps, on devra effectivement vivre un certain nombre de mois ou années où la traversée du Gothard par la route sera plus dangereuse que si l’on avait construit un deuxième tunnel routier. Mais comme il s’agira d’une situation temporaire, il faudra soit accepter qu’il en soit ainsi, soit prendre des mesures temporaires pour tenter de réduire la différence.
• Quant au deuxième argument qui consiste à invoquer des problèmes de mise en œuvre pour discréditer la solution consistant à permettre aux poids lourds de traverser le Gothard sur rail pendant la réfection du tunnel routier actuel, il est à proprement parler scandaleux. En effet, si la volonté populaire exprimée avait été prise au sérieux par les autorités fédérales dès le départ en 1994, elles auraient admis, dès le départ, que le chantier du tunnel ferroviaire de base offrait l’occasion d’une planification d’ensemble sur la durée qui intègre la réfection du tunnel routier (qui était prévisible déjà à ce moment), la construction des quais de chargement pour le transfert des poids lourds sur rail pendant la durée du chantier et des installations de transfert route-rail en Italie et en Allemagne.
Comme il était plus que probable que le chantier des tunnels ferroviaires de base durerait plus de 20 ans, les «autorités fédérales» ne peuvent invoquer aucune excuse d’avoir passé à côté de cette opportunité. Elles disposaient d’un temps assez ample pour planifier la réalisation de tous les éléments de façon à ce que leur combinaison permette de faire un pas en avant décisif vers l’objectif constitutionnel (avec sa dimension environnementale dont le gouvernement se réclame avec force) de transférer le trafic de marchandises à travers la Suisse sur les axes alpins de la route au rail.
• Dans le même élan elles auraient pu trouver une réponse au troisième argument invoqué par les défenseurs du 2e tunnel routier, à savoir que le transfert du trafic de marchandises de la route au rail est susceptible d’accentuer la marginalisation économique de la Valle Leventina.
Or, il n’est pas seulement scandaleux que cette opportunité ait été bradée, par négligence ou, plus certainement, par calcul d’intérêts. De plus, il est remarquable que personne ne mette aujourd’hui en avant que cette possibilité réaliste aurait pu et dû être mise en œuvre. En effet, de ce fait, la conseillère fédérale Doris Leuthard n’a aucun problème à faire croire que la solution préconisée par les opposants au 2e tunnel routier pose des problèmes quasi insurmontables, alors qu’ils seraient depuis longtemps résolus s’ils avaient été identifiés (et surtout reconnus publiquement) il y a dix ou vingt ans dans le cadre d’une planification adéquate, qui logiquement les aurait fait émerger à la surface.
C’est ainsi qu’elle nous explique aujourd’hui, sans sourciller[6], que les défenseurs de la solution à un tunnel escamoteraient le fait que le ferroutage à travers le Gothard ne sera pas possible avant la mise en service du tunnel du Monte Ceneri et de l’installation italienne de transfert route-rail. La conseillère fédérale laisse entendre (de qui est-elle le porte-voix?) au passage que la réalisation de l’installation de transfert route-rail prévue en Allemagne était encore incertaine à l’heure actuelle en raison d’un mouvement d’opposition citoyenne dans la vallée du Rhin. A se demander si la mise en service du tunnel ferroviaire de base en décembre de cette année aura un sens…
Les raisons d’un tour
de passe-passe
L’absence d’une planification d’ensemble au cours des vingt années passées et la désinvolture avec laquelle celle-ci est exploitée aujourd’hui par les défenseurs de la solution des deux tunnels pour convaincre le peuple de voter Oui le 28 février prochain n’a qu’une seule explication: si le succès populaire de l’Initiative des Alpes a permis de lancer le projet titanesque du tunnel de base, personne – parmi les différents secteurs du capital intéressés, parmi les partis dominants, au sein des autorités et de l’administration fédérale, un trait d’union devrait appondre ces diverses instances – n’a voulu mettre en œuvre ledit mandat constitutionnel que cette victoire en votation a dicté. Ce n’est pas une exception lorsqu’on examine l’histoire socio-politique et économique du capitalisme suisse et de sa démocratie.
Le débat en cours dans ces milieux ne porte pas sur la question de savoir à quoi donner la priorité, au rail ou à la route. Tout le monde est en effet d’accord qu’il faut maintenir la priorité au rail parce que c’est un acquis et parce que les marges d’accroissement de la capacité du système sont les plus grandes de ce côté-là. Or, à l’ère de l’idéologie dite néolibérale triomphante, certes ébréchée par une longue crise et par des secousses conjoncturelles, il est fort probable que la croissance des transports de marchandises entre le sud et le nord des Alpes va se poursuivre à court et à moyen terme, peu importent les aléas conjoncturels.
Mais le lobby routier existe et il bénéficie d’une implantation et d’une influence massives dans ces milieux. De plus, on y estime dans ces milieux majoritairement qu’il est sage, face au caractère inexorable de la croissance prévisible du trafic des marchandises, de miser à la fois sur le rail et la route. A court terme il n’est pas nécessaire que le système des routes de transit à travers les Alpes soit en adéquation avec la dynamique des besoins tels qu’engendrés quantitativement par la configuration choisie. Il suffit que ce système permette à l’avenir d’accroître cette capacité sans nécessiter des mesures de construction de grande envergure.
Le 2e tunnel routier à travers le Gothard sur lequel le peuple se prononcera le 28 février prochain répond très exactement à ce «cahier des charges». D’un point de vue physique, le dispositif qu’il permettra de mettre en place comportera 4 voies de trafic répartis sur deux tunnels. Des dispositions juridiques interdiront l’utilisation de plus de deux voies au moment de sa mise en service, en conformité avec l’article constitutionnel de l’initiative des Alpes. Puis «on verra», une fois que la croissance des charges de trafic aura marqué les esprits, il suffira de biffer cet article constitutionnel et le tour de passe-passe sera joué. (17 février 2016)
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[1] Si l’on inclut la TVA, le renchérissement et les intérêts.
[2] TCS (Touring Club Suisse) – qui dispose d’un périodique largement distribué et d’un présence sur les chaîntes TV – et ACS (Automobile Club Suisse).
[3] Texte repris du site WEB de l’Initiative des Alpes
[4] Valeurs extraits du rapport «Equitable et efficient, La redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations» ARE, janvier 2015. Ce rapport ne contient aucune donnée chiffrée mais des graphiques. Les valeurs mentionnées ont été déduits de ces graphiques en mesurant. RPLP) en Suisse
[5] Office fédéral des transports
[6] A lire l’interview de Doris Leuthrad dans Le Temps du 16 janvier 2016.
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