Par Pedro Monreale
Alice demande au Chat de Chester: «Auriez-vous l’amabilité de m’indiquer quel chemin prendre pour m’en aller d’ici?
– Cela dépend beaucoup d’où tu veux aller, répondit le Chat.
– Peu m’importe où…
– Alors peu importe quel chemin tu prends.
– …du moment que je vais quelque part, ajouta Alice en guise d’explication.
– Ah, mais tu arriveras forcément quelque part, dit le Chat, pourvu que tu marches assez longtemps.»
Lewis Carroll, Alice au Pays des merveilles, Traduction de Laurent Bury, Paris 2009
Si on évalue l’«actualisation du modèle économique à Cuba» d’après son effet sur les indicateurs économiques clés, elle semble être, jusqu’à présent, un processus de peu d’importance. Jugée avec sévérité, on pourrait même la considérer un échec; évaluée avec bienveillance, elle pourrait être vue comme une tâche encore à concrétiser. Les taux de croissance du Produit intérieur brut (PIB) durant les trois années qui ont suivi l’approbation officielle du processus n’ont pas réussi à dépasser les 3% par année et ne procurent donc pas la «vitesse de décollage» que requiert une relance macroéconomique, ni n’assurent le progrès du bien-être matériel de la population. [1]
On pourrait argumenter qu’il faut plus de temps, mais trois ans sont un délai raisonnable pour juger un programme économique gouvernemental. Dans beaucoup de pays, quatre ans constituent le temps maximum dont dispose un gouvernement pour laisser son empreinte sur l’économie d’une nation.
Surtout que du point de vue des économistes, semblait prévaloir le postulat qui veut que le futur politique du pays dépende du succès ou de l’échec de cette actualisation. Si on partait de cette prémisse, alors les perspectives ne paraîtraient pas flatteuses pour le gouvernement cubain. Mais quelles conséquences aurait pour l’analyse de la situation cubaine la possibilité qu’un tel postulat ne soit pas valide?
Supposons qu’il existe l’éventualité que le succès du programme du gouvernement jusqu’en l’an 2018 – un moment qui semble être crucial pour le futur de Cuba – ne s’appuie pas essentiellement sur l’actualisation du modèle économique mais bien plutôt sur une réforme de l’Etat beaucoup plus ample qui, d’une manière générale, soit en train de produire des résultats plausibles. C’est là une dimension dans laquelle les possibles relations de causes à effets entre programme et résultats paraîtraient être plus suggestives. Après tout, indépendamment des insuffisances de l’actualisation, et au-delà de toute considération doctrinale qui serait possible à propos de l’actuel modèle d’Etat cubain, il est évident que la mesure des principales variables politiques du pays – quelle que soit la «métrique» qu’on utilise – ne permet pas de valider une conclusion alarmiste à propos de la relative stabilité et détermination de l’Etat cubain, même dans le contexte d’une situation économique qui réussit avec peine à atteindre le statut de la reproduction simple. [2]
Je ne suis pas en train de dire qu’il n’existe pas des domaines problématiques de la gouvernance à Cuba, ni que les choses ne pourraient pas changer dans le futur, mais ce qui apparaît pertinent de souligner maintenant, c’est une donnée de la réalité actuelle de Cuba: il existe une déconnexion visible entre les résultats économiques du pays et la matérialisation d’une re-articulation de la capacité de l’Etat cubain qui lui permette de continuer à exercer, sans grandes secousses, ce qui – défini d’une manière un peu crue – est l’essence du pouvoir: la capacité à exercer «le commandement», la possibilité d’imposer une volonté contre une autre, même quand elle résiste. [3] Le pouvoir politique, c’est essentiellement cela. Toute tentative de l’édulcorer finit à la longue par être futile. [4]
Qu’est-ce qui pourrait empêcher un observateur du processus cubain d’apprécier la possible validité d’une telle hypothèse alternative?
Peut-être trois choses pour le moins:
1° La prévalence d’un point de vue «gestionnaire» à propos de l’actualisation qui rend plus difficile de la voir comme un fait éminemment politique et pas simplement technique.
2° Une assimilation trop littérale de la manière relativement déséquilibrée qui, tant dans le récit officiel que dans une partie de la narration contestataire, attribue un poids excessif à sa dimension économique.
3° L’oubli ou la sous-estimation de la question du pouvoir, ou pour être plus précis, de l’existence d’un Etat (et pas seulement d’un gouvernement) qui sait et peut exercer le pouvoir d’une manière effective, dans une relative indépendance des variables économiques.
Ce dernier aspect nous amène à considérer le cas de ces Etats qui fonctionnent comme «l’acteur-clé dans la construction d’un bloc hégémonique avec une capacité de direction historico-politique définie». [5] C’est là une notion qui décrit avec précision ce qu’a été l’Etat cubain de1959 à ce jour. Mais ce qui serait pertinent maintenant, ce serait de pouvoir élucider si l’actuel Etat cubain a besoin de faire «quelque chose», ou non, pour continuer de fonctionner de cette manière, et quels seraient les moyens concrets dont il dispose réalistement pour essayer de le faire. Ou dit autrement: qu’est-ce qu’il aurait besoin de résoudre, en matière de capacité étatique, pour maintenir le pouvoir du «bloc hégémonique» [6] qui jusqu’à aujourd’hui a eu cet Etat en ses mains, de quels moyens il dispose pour le faire, et que pourraient être les possibilités de succès d’une telle détermination?
Nommer les choses
L’«actualisation du modèle économique» et la «réforme de l’Etat» sont les deux processus liés, mais différentiables, qui donnent son titre au présent article. Il est donc opportun d’essayer de leur assigner une définition précise; pas tellement pour théoriser de manière importante mais pour clarifier à quoi nous nous référons. Il s’agit de deux concepts discutables qui admettent plusieurs définitions et qui, en de nombreuses occasions, possèdent une charge polysémique dans le cadre des débats à propos des politiques publiques. Dans le contexte des actuels débats au sujet de Cuba, l’«actualisation» a concentré l’attention de nombreuses études et a été présente dans autant d’analyses. Par contre, les références à la réforme de l’Etat ont été rares.
Atteindre un niveau de précision adéquat à propos du premier de ces concepts est compliqué. Pour commencer, pour autant que je sache, «actualisation du modèle économique» est un terme qui se réfère exclusivement aux processus actuels à Cuba, ce qui crée l’inconvénient qu’il ne peut pas être directement rattaché à un corpus théorique établi, ni au niveau de l’économie politique, ni au niveau des sciences politiques.
Manifestement il s’agit d’un terme qui désignerait, au moins approximativement, un type de processus qu’on conceptualise généralement comme réforme économique, de manière que l’actualisation, indirectement, se rattache à la théorie et à l’analyse empirique des réformes économiques. Les raisons pour lesquelles le gouvernement a imposé l’utilisation d’un terme non conventionnel – assez imprécis – pourraient être diverses. Cependant, il paraît assez clair qu’il y a une motivation politique: communiquer qu’on ne prétend pas réaliser un changement dans le système, message qui a été, peut-être, poussé à l’extrême, implique d’esquiver deux significations données fréquemment au terme «réforme» (entendu dans un sens académique comme la correction positive d’un système et, dans son acception plus familière, comme défaire pour refaire).
Dans le présent article, l’actualisation du modèle économique cubain s’entend comme un processus d’intervention publique correctrice appliqué de manière étendue au système économique national et qui inclut les contenus habituels d’une réforme économique – changements de structure (relatifs au marché et à l’appareil institutionnel) et modifications opératives, c’est-à-dire des règles – et qui incorpore également des éléments de stratégie économique qui débordent du domaine conventionnel des réformes économiques. C’est le cas des transformations dans au moins trois domaines qui se cumulent: les bases matérielles de la création de richesse et d’emploi (y compris la question de la spécialisation productive du pays); la qualité de la dynamique économique, c’est-à-dire l’innovation; et enfin la cohésion sociale, soit la redistribution de richesse et de revenus. En somme, l’actualisation du modèle économique cubain est conçue dans le cadre du présent article comme la matérialisation d’un projet hybride de politique publique – combinaison de réforme et de rénovation de la stratégie économique – orientée vers l’exécution de changements qualitatifs dans la conduction étatique de l’économie.
Il faut souligner deux choses. Premièrement, que l’actualisation est un projet éminemment politique, dont le leitmotiv central est le rajeunissement d’un modèle économique étatique centralisé (modèle qui n’est pas incompatible avec certains degrés et certaines formes de décentralisation) et qui est conçu comme un mécanisme de consolidation d’un système politique de parti unique auquel se subordonne toute la conception économique. Deuxièmement, que l’actualisation noue une contradiction, jusqu’à présent relativement contrôlée, mais qui possède une capacité permanente de générer des tensions.
Ces tensions sont provoquées par l’adhésion à des processus technocratiques de «rationalisation» de la gestion économique publique (particulièrement dans sa variante de promotion de l’«efficience»), la mercantilisation et la croissance du secteur privé, qui doivent coexister avec un système politique qui génère des pratiques spécifiques de l’exercice du pouvoir, qui défend des intérêts économiques, qui promeut des valeurs déterminées et soutient une idéologie qui entre en collision avec ce processus de rationalisation.
Cette réalité constitue une inquiétude permanente pour le gouvernement cubain car il doit faire face à quelques effets prévisibles de l’actualisation. Et pourtant, nous devons voir clairement qu’une telle préoccupation ne pourra pas être corrigée, de par la nature même de l’actualisation qui génère des contradictions économiques, sociales, politiques et idéologiques. Pour le dire rapidement: l’actualisation n’est pas un processus doté d’une capacité propre d’autocorrection, et encore moins d’une tendance intrinsèque vers un auto-équilibre.
L’actualisation est peut-être nécessaire, voire inévitable, mais elle est porteuse d’un potentiel autodestructeur, vue dans la perspective d’une analyse politique. Jusque-là, rien de nouveau n’a été dit. Les sciences sociales ont reconnu depuis longtemps le caractère contradictoire des processus sociaux, y compris ceux qui ont trait aux processus de réforme dans des sociétés avec des systèmes politiques de parti unique, tout spécialement ceux présidés par des partis communistes. [7]
C’est précisément cette incapacité à l’auto-correction de l’actualisation qui a requis sa subordination à un autre processus qui a une portée plus grande. Cela, qui devrait paraître évident, a reçu pourtant relativement peu d’attention et quand c’est abordé, c’est toujours dans une perspective qui envisage la fonction correctrice de la politique comme un processus «extérieur» à la logique de l’actualisation.
C’est pourquoi il est nécessaire de remettre l’accent sur le fait que «l’actualisation du modèle économique» est un épisode fortement subordonné à la question politique. C’est la «chose» politique («chose» entendue ici dans son sens ontologique relatif à l’essence) qui détermine, et donc se subordonne, la conception et la dynamique de l’actualisation économique, et non pas le contraire. Il est important de tenir compte de cette clarification afin d’éviter des appréciations chimériques à propos du processus politique actuel de Cuba.
Arrivés à ce point, il nous semble opportun d’introduire le concept de réforme de l’Etat. Comme nous l’avons remarqué auparavant, ce n’est pas un concept d’usage actuel à Cuba quoique, à mon avis, il pourrait mieux expliquer la véritable dimension de l’ambitieux projet que l’actuelle direction cubaine s’est proposé. Ce projet, décrit à grands traits, prétend établir, en moins de dix ans, les bases pour une nouvelle gouvernance du pays. [8] Cependant, tout cela est conditionné par une situation prolongée de stagnation économique et par les dimensions d’un épisode politique inédit en presque six décennies: un exercice massif de transfert générationnel du pouvoir politique à Cuba.
Dans le présent article, nous adoptons la définition de réforme de l’Etat utilisée par Carlos Sojo qui part elle-même des propositions de Merilee Grindle au sujet des «capacités d’Etat». [9] C’est à dire la conception de la réforme de l’Etat comme un processus orienté vers l’introduction des changements qui permettent que l’Etat continue à être un Etat capable, plus spécialement, «un Etat qui peut établir et maintenir en vigueur des fonctions économiques, techniques, administratives et politiques, selon le schéma suivant: a) Capacités institutionnelles – entendues comme la possibilité de réguler les échanges politiques et économiques de la société sur la base d’un ensemble de règles du jeu, connues et respectées. b) Capacités techniques – en référence à la définition et à l’adéquate exécution de politiques macroéconomiques. c) Capacités administratives – liées à l’administration efficace d’un réseau de services et infrastructures considérées basiques, tant sur le plan économique que sur le plan social. d) Capacités politiques – en relation avec l’existence de moyens adéquats pour la formation de demandes sociales, la représentation d’intérêts et la résolution de conflits. Liés à ces capacités, il y a les mécanismes de participation sociale et la possibilité de rendre des comptes et la responsabilité des cadres politiques. En résumé, les éléments habituellement référés à la question du “bon gouvernement”». Dans le cas spécifique de Cuba, la définition antérieure nécessite une précision parce que dans l’Île le développement est considéré comme une fonction étatique et il faudrait donc considérer également les capacités techniques pour conduire le processus de développement.
Dans tous les cas, la confrontation des deux concepts facilite la compréhension d’au moins trois questions cruciales à propos du projet de «bon gouvernement» dans lequel l’actuelle direction étatique cubaine semble se trouver embrouillée.
En premier lieu, que le «bon gouvernement» implique un processus beaucoup plus vaste et complexe que l’actualisation, puisqu’il embrasse des dimensions politiques que l’actualisation ne peut pas résoudre.
En second lieu, tandis que l’actualisation pourrait être décisive pour deux composantes de la réforme de l’Etat (capacités techniques et administratives) et partiellement pertinente pour les capacités institutionnelles (celles relatives au plan économique), la réforme de l’Etat serait cruciale pour que puisse fonctionner chacune des composantes centrales de l’actualisation, la réforme et la stratégie économiques.
En troisième et dernier lieu, nous devons comprendre que bien qu’il y ait une série de questions politiques que la réforme de l’Etat peut contribuer à résoudre, il existe d’autres aspects, comme la tâche des partis politiques, des mouvements sociaux, et des formations qui aspirent à être des forces politiques dont l’action se situe dans le cadre des espaces politiques qui vont au-delà des structures de l’Etat. Donc quelque chose que je préfère identifier comme politique «tout court». Je fais référence à l’espace où les idées en présence, les intérêts divergents, et les valeurs et préférences idéologiques de signe différent sont en concurrence («luttent», si on préfère cet autre terme) pour le contrôle du pouvoir. [10]
Je fais cette précision parce qu’il me paraît important de rappeler que n’importe quel bloc socio-politique hégémonique peut se servir de l’Etat pour imposer ses objectifs et généralement il n’est guère difficile de comprendre comment il y réussit. Cependant, il est habituellement compliqué à comprendre pourquoi, dans quel but, et comment, sont décidés ces objectifs politiques. (Traduction A l’Encontre, la 2e partie sera publiée le 28 mai)
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Cet article a été publié sur le site Cuba Posible, un laboratorio de ideas, www.cubaposible.net Projet du Centre chrétien de Réflexion et Dialogue-Cuba. Cette réflexion indique à quelles élaborations politiques doivent faire face les tenants du pouvoir qui réduisent les enjeux à une «réforme économique» qui coexisterait avec un régime de parti unique. Certes, si la dite ouverture économique s’accentue, elle possède sa propre dynamique, ne serait-ce qu’à partir du rapport quantitatif entre la diaspora cubaine (plus de 2 millions vivent aux Etats-Unis) et la population cubaine (quelque 11,3 millions), avec les multiples liaisons socio-économiques qui en découlent. (Rédaction A l’Encontre)
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[1] Evaluée du point de vue du développement, et pas seulement sous l’angle de la macroéconomie, l’actualisation est tout aussi décevante. Non pas parce qu’elle ne fournit pas «du développement» – un objectif qui certainement exige des délais plus longs – mais bien à cause du peu d’effet que l’actualisation a sur la création de conditions cruciales pour impulser le développement, tout spécialement pour ce qui a trait à ce qui serait nécessaire pour placer, d’une manière stable, une partie croissante de la force de travail du pays sur des trajectoires technologiques et organisationnelles ascendantes (transformation orientée vers une structure de majeure «valeur ajoutée»), en même temps que soit garanti que cette force de travail ait la capacité de «capturer» les bénéfices sociaux du processus, y compris des salaires plus élevés et des meilleures conditions de travail, dans la ligne du concept de «travail décent» promu par l’Organisation internationale du Travail (OIT).
[2] La question qui porte sur la «mesure» de la gouvernabilité d’un pays et du niveau de conflit qui peut exister, a reçu une attention considérable ces dernières dix années, principalement dans le contexte de nécessités de la politique internationale, avant tout en matière de gestion de conflits et de priorités de l’aide extérieure et de collaboration internationale. On part de la prémisse qu’il s’agit d’un terrain ou la mesure est difficile et prête à controverses, mais on reconnaît également que pouvoir disposer d’un système d’indicateurs, même avec des carences, vaut mieux que de n’en avoir aucun. Le point qu’il s’agirait de retenir, c’est que en accord avec cette «métrique», il n’existe pas de raisons pour considérer que l’Etat cubain présente des problèmes majeurs de gouvernabilité et, encore moins, pour défendre l’idée que serait probable à Cuba l’urgence d’une situation de conflit pour des raisons internes. Si on passe en revue les trois méthodologies les plus connues (MPICE du United States Institute of Peace, développée par des experts de l’Armée des Etats-Unis; «Conflict Assessment Indicators», développée par le Fund Peace; et «Governance and Conflict Indicators Report», développée par la ITAD (Information, Technology and Agricultural Development) sous contrat de l’Agence de Développement International (DFID) du Royaume Uni), il apparaît évident que l’Etat cubain semble capable de fournir une situation de «sécurité durable» («sustainable security») selon la définition du terme que donne Pauline H. Baker dans «Conflict Resolution: A Methodology for Assessing Internal Collapse and Recovery», in Armed Conflict in África, de Carolyn Pumphrey et Rye Schwartz-Barcott (dir.), The Scarecorw Press, 2003. Je suppose que c’est là le type de considérations qui aident à comprendre mieux certains évènements récents de politique extérieure en lien avec Cuba.
[3] C’est là un des aspects soulignés de la manière la plus récurrente dans la littérature académique sur le sujet du pouvoir. Cela a certainement été un sujet très souligné par la tradition marxiste, mais il a été également important pour des auteurs aussi différents que Voltaire, Sorel, Clausewitz et Max Weber, entre autres.
[4] Au risque de me répéter, une brève précision: exercer le «commandement» est pertinent pour n’importe quel type d’Etat contemporain. C’est en aucune manière une caractéristique exclusive des systèmes politiques «non compétitifs».
[5] Maximiliano Rey, «Capacidad estatal y poder del Estado en Latinoamérica del siglo XXI: Una perspectiva política para el análisis de las políticas públicas y la estatalidad», Revista Estado y Políticas Públicas, Número 2, Año 2, Mayo 2014. FLACSO-Argentina.
[6] J’emploie ici le terme de «bloc hégémonique», en référence concrète au cas du «pouvoir révolutionnaire» dans le Cuba d’après 1959, plus comme un «joker» narratif que comme un concept rigoureux. L’analyse précise d’un tel «bloc hégémonique», sans aucun doute nécessaire si on prétend analyser en détail la «transition» du pouvoir qui est en cours, déborde largement des prétentions du présent travail.
[7] Je ne fais pas allusion ici à des textes autobiographiques comme ceux de Milovan Djilas, Khrouchtchev, Gorbatchev, Alexander Dubcek, Petr Pithart, ou Zhao Ziyang, tous très intéressants en eux-mêmes mais des travaux académiques qui vont de «classiques» comme ceux de Janos Kornai, Oscar Lange, et Adam Przeworski, jusqu’à d’autres auteurs qui ont produit une abondante littérature sur les réformes et les transitions «post-communistes» depuis les années 1990. Ce sont ceux de A. Aslund, V. Kosmarskii, H. Kroll, D. Lipton, J. Sachs, J.M. Litwack, M. Hart-Landsberg, P. Burkett, S. Haggard,, B. Naughton, J. Unger, G. White, O. Filippov, O. Svetsova, G. Jibson, G. Evans, S. Whitefield, Wu Guoguang, Zheng Yongnian, Jinglian Wu, Chenggang Xu, Yiping Huang, L. Brandt, T.G. Rawski, Le Dang Doanh, A. Kokko, D. Dapice, R. Mallon, J.K. Rosengard, Hubert Schmitz, Dau Anh Tuan, Pham Thi Thu Hang et Neil McCulloch.
[8] Gouvernance entendue comme efficacité, qualité et bonne orientation de l’intervention de l’Etat, qui lui confère bonne partie de sa légitimité pour ce qui parfois est défini comme «une nouvelle manière de gouverner».
[9] Carlos Sojo, «Reforma económica y cambio estatal en Centroamérica», Revista Nueva Sociedad, No. 156 Julio-Agosto 1998, pp. 127-142.
[10] Partager le pouvoir, c’est au fond une variante possible du résultat de la lutte pour le pouvoir.
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