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La Brèche

Politique d’asile: La descente aux enfers

Publié par Alencontre le 24 - juin - 2007

Au Centre d'enregistrement de Vallorbe

Dario Lopreno

La Loi sur l’asile, entrée en vigueur en 1981, a subi officiellement 6 révisions[1]. Mais en réalité la révision – à de très rares exceptions près toujours aggravante – est constante depuis 1983, chaque révision étant anticipée par la pratique, par des règlements, par des arrêtés, etc. En outre, au Parlement, la pression dans ce sens a été constante: par exemple, entre octobre 1999 (entrée en vigueur de la 5ème révision) et février 2002 (publication du Message du Conseil fédéral sur la 6ème révision de la LAsi), les parlementaires fédéraux ont déposé pas moins de 100 motions, postulats et questions sur l’asile, évidemment généralement pas pour demander des améliorations[2]. Au centre des débats de chaque révision et autour de chaque proposition, les deux questions de l’abus du droit d’asile et de la criminalité des requérants d’asile.

Occuper le terrain et déplacer le «débat politique»

Par ailleurs, à l’exclusion des votes sur l’adhésion à l’ONU et le rapprochement (EEE) avec l’UE (Union européenne), entre 1964 et 2006 on compte vingt-quatre initiatives ou référendums sur le «problème des étrangers». Cela dit sans compter les votations cantonales et locales.

Le contenu de ces expressions «populaires» – formatées de longue date par différents pouvoirs – de la démocratie semi-directe oscille entre trois pôles: la xénophobie ; l’utilitarisme migratoire ; l’intégration de l’Union européenne à la politique néo-conservatrice. Elles ont dominé une part importante du «débat politique» en Suisse. Le taux d’assentiment des votants à ces thématiques a oscillé entre 30 à 49,9% de oui[3]. Parmi ces votations, sept ont concerné l’asile, entre 1986 et 2006.

Actuellement, une nouvelle initiative de l’UDC doit passer en votation: «Pour des naturalisations démocratiques», proposant de soumettre les naturalisations aux électeurs et électrices, initiative fondée sur l’idée que la nationalité «se mérite» (assimilation sous contrainte), la campagne permanente contre les Non-européens assurant le fond de sauce de cette initiative notamment (la Non-Europe commence avec les Russes, les Kosovars, les Turcs, les Africains du Nord et les Proches-Orientaux, bref en grande majorité des orthodoxes et surtout des musulmans).

Deux autres initiatives sont en préparation au sein de l’UDC[4]. L’une destinée à punir spécifiquement certains citoyens suisses, ceux qui sont naturalisés depuis cinq ans ou moins et qui sont reconnus coupables de certains délits, pénaux ou non – “infractions graves” ou “crimes violents” – en leur retirant la nationalité[5]. L’autre – lancée par l’UDC et l’Union démocratique fédérale, UDF – destinée à interdire la construction de tout nouveau minaret en Suisse (il y en a deux actuellement, à Genève et Zurich…); elle viendrait compléter l’article 72 de la Constitution par lequel les autorités peuvent “prendre des mesures propres à maintenir la paix entre les membres des diverses communautés religieuses” (sic!).

Inventaire

Avant 1979, alors que la plus grande partie des réfugiés provient des pays du Comecon («glacis soviétique»), puis du sud du Vietnam (les Hoa, Chinois du Vietnam), l’asile n’est mentionné qu’à l’article 21 de la Loi sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE). La pratique repose sur des directives fédérales plutôt ouvertes. Puis, bien que l’arrivée de requérants reste toujours très faible, les choses vont aller en s’aggravant.

1979: La nouvelle Loi sur l’asile (LAsi) s’inspire de la Convention des Nations Unies de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut de réfugié . L’article 3 énonce: les requérants doivent avoir été exposés ou doivent avoir craint d’être exposés «à de sérieux préjudices […] en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques». L’article 51 ajoute qu’en principe «les conjoints des réfugiés et leurs enfants» sont également reconnus comme réfugiés.

Ces textes soulignent la persécution et le caractère non économique et personnel des causes d’exil ; créant, de fait, la base pour les futures notions d’admission provisoire collective» (réfugiés dits de la violence) ainsi que de «réfugiés économiques» (dits «faux réfugiés»). La catégorie «d’admission provisoire» impliquera une remise en cause fondamentale de l’existence d’une politique d’asile . Celle de «réfugié économique» signifiera une restriction du droit à l’asile. La loi entre en vigueur en 1981.

1984: Entrée en vigueur de la 1re révision de la LAsi, obéissant au message du Conseil fédéral. Ce dernier insistait sur «l’augmentation du nombre des demandes d’asile» ainsi que sur la durée trop longue de la procédure. Points saillants de cette première révision : définition de cas «manifestement infondés» pour lesquels l’audition fédérale (complémentaire à celle cantonale) est supprimée ; décision de renvoi est désormais prise en cas de décision négative sur l’asile ; la deuxième instance de recours est supprimée ; les cantons peuvent désormais interdire aux candidat·e·s à l’asile de travailler.

1987: La 2e révision de la LAsi est acceptée lors d’un référendum (67% de OUI). L’argument massue: les «demandes continuent de croître» et que les procédures restent trop longues. Les pouvoirs du Conseil fédéral sont accrus en cas «d’afflux extraordinaire de requérants». Les «aides au départ» sont institutionnalisés ainsi que quatre centres d’enregistrement fédéraux (en semi-enfermement) pour les requérants. Ces derniers sont répartis par canton, en pour cent par rapport à la population résidante ; cela sans prise en compte de leurs liens personnels. Cette révision introduit la possibilité de déroger aux normes usuelles d’assistance sociale et de la dispenser en nature. Innovation: une possible détention de 30 jours en vue du refoulement. La règle: prise de décision sur dossier, par l’Office fédéral (sans plus d’audition fédérale).

1990: Arrêté urgent (3e révision de la LAsi), toujours en raison du «nombre croissant des demandes», adopté par les Chambres en une seule session. Cela n’empêche pas les demandes d’asile de continuer à augmenter, même si elles restent toujours modestes: «record»: 46’000 en 1999 ! Modifications majeures: non-entrée en matière et renvoi immédiat pour les demandes «abusives» ou pour le refus de collaborer ; non-entrée en matière pour les demandes qui viennent de pays désignés comme «sûrs»; interdiction de travailler pendant trois à six mois en cas de refus en 1re instance ;  introduction de la notion de «réfugiés de la violence» ; limitation de la possibilité du permis B humanitaire en fin de procédure d’asile ; introduction du «compte de sûreté» pour les requérants: prélèvement de 7% sur leur salaire, mis sur un compte dit de sûreté, afin de faire payer au requérant ses frais d’assistance et de renvoi le cas échéant (en 1998, les autorités fédérales reconnaissaient l’existence de 17’000 comptes de sûreté en déshérence ainsi que le fait qu’un grand nombre d’employeurs ont détourné ces fonds). Cette mesure est adoptée de manière définitive en 1992 (requérants) et 1994 (admis provisoires).

1991: Les Démocrates suisses (nationalistes xénophobes) lancent une initiative pour expulser les requérants entrés illégalement en Suisse (de fait, 80 à 90% des cas) et pour limiter la population étrangère à 18%. Elle sera invalidée, en 1995. Les radicaux d’Argovie (section cantonale du gouvernemental et fédéral Parti radical démocratique suisse) relanceront une initiative pour la limitation de la population étrangère à 18% ; elle est refusée en 2000 par 64% des voix.

1991: Le Conseil fédéral, dans son Rapport sur la politique à l’égard des étrangers et des réfugiés, définit le «modèle des trois cercles». Il relègue de la sorte les travailleurs yougoslaves du deuxième au troisième cercle, les exclut du recrutement en tant que saisonniers. La décision concerne environ 44’000 personnes soudainement et brutalement précarisées, des milliers d’entre elles (queqlue 20’000) basculent dans les domaines de l’asile ou des sans-papiers.

1991: Les normes d’aide sociale de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) sont remplacées, pour les requérants d’asile, par une aide minimale inférieure à celle en vigueur pour la population résidente.

1993: L’Union démocratique du centre (UDC) lance son initiative Contre l’immigration illégale, contre les entrées illégales et préconisant la limitation de l’activité professionnelle des requérants d’asile.

1993: Un agent de la police tessinoise témoigne (Nouveau Quotidien, 22/12/93), en pleine explosion en ex-Yougoslavie: “Les ordres que j’ai reçus sont simples: les ressortissants d’ex-Yougoslavie sans visa n’entrent pas.”

1994: La loi sur les «Mesures de contrainte en matière de droit des étrangers (suppression de l’habeas corpus pour les étrangers sous mesure de renvoi) – traitée la même année où sont adoptées les dispositions légales contre le racisme ! – est acceptée par référendum par 73% des votants (entre en vigueur en février 1995). Ces nouvelles mesures sont notamment: la possible détention (sur soupçon de fuite) en vue du refoulement en cas de décision négative passe de 30 jours à neuf mois ; sous certaines conditions elle peut être précédée de trois mois de détention «préparatoire» et préventive ; une détention de 72 heures sans contrôle judiciaire peut avoir lieu en cas de renvoi immédiat du refoulé ; la fouille et la perquisition sont autorisées en dehors de toute enquête pénale.

1995: Le Conseil fédéral – prolongeant le 3e programme d’assainissement des finances de la Confédération – introduit, par arrêté urgent, le remboursement sous forme de forfaits (et non plus intégralement) des frais d’assitance aux requérants d’asile encourus par les cantons et l’augmentation à 10% (au lieu de 7%) de la retenue sur salaire (le compte de sûreté) imposée aux requérants ayant un revenu et destinée à leur faire payer les frais d’assistance et de leur propre renvoi le cas échéant. Ces dispositions deviendront permanentes.

1996: Refus par 53% des votes de l’initiative de l’UDC Contre l’immigration illégale (1993, voir ci-dessus). Elle préconisait aussi une limitation drastique de l’activité professionnelle des requérants.

1997: Signature de l’accord Suisse-Yougoslavie (alors, Serbie-Monténégro), sur le renvoi des requérants d’asile yougoslaves ; en fait, cela concerne en majorité des Kosovars ou des Rom (Tsiganes) déboutés définitivement.

1997: Une jurisprudence de la Commission fédérale de recours en matière d’asile (CRA) autorise l’ODR à détenir (enfermement) un requérant en zone de transit aéroportuaire pendant 15 jours, en raison de doutes qu’inspirent les motifs d’asile invoqués; détention sans délit largement considérée comme un progrès (sic) par le simple fait que précédemment elle n’était pas limitée…

1998: Un nouveau contingent (env. 100) de gardes frontière est mis sur pied, pour «renforcer la surveillance au sud du pays».

1998 (avril, avec délai jusqu’à l’été): Départ forcé des admis provisoires de Bosnie (env. 12’000), avec la création de situations cantonales hybrides et «a-légales» ; certains cantons tolèrent leur présence une année de plus, mais avec un nombre de tracasseries administratives incalculables.

1998: Signature de l’accord franco-suisse sur la coopération frontalière en matière judiciaire, policière, douanière et de lutte contre les «migrants clandestins». Des négociations similaires sont en cours avec l’Allemagne, l’Autriche et l’Italie, afin de rendre la Suisse Schengen-compatible.

1998: Le Conseil fédéral renonce aux trois cercles (voir 1991) en matière d’immigration. Il s’achemine vers un modèle dit en deux cercles, c’est-à-dire, d’une part, l’Union européenne et AELE, avec une ouverture possible de cas en cas sur les autres pays (pour les riches ou les qualifications recherchées) et, d’autre part, le reste du monde, rejetant l’ex-Yougoslavie dans le reste du monde au moment où la crise du Kosovo arrive à son paroxysme.

1998: La jurisprudence devient plus restrictive, avec une exigence de persécution individuelle étendue à l’ensemble du territoire national (il peut y avoir des portions de territoire «sûres») et dont l’origine soit imputable à l’Etat.

La 5e révision de la Loi sur l’asile arrive ainsi à terme. Elle multiplie les entorses aux garanties de procédure:

– excluant du droit d’asile de nombreux réfugiés (avec le nouveau statut précaire de réfugiés de la violence) ;

– introduisant le refus d’entrer en matière à l’encontre des demandeurs sans papiers (délai de 48 heures pour présenter des papiers) et de ceux qui, entrés illégalement en Suisse, ont été interceptés par la police sans s’être annoncés dans les 10 jours qui ont suivi l’entrée (pour obtenir la suspension du renvoi, le réfugié devrait alors agir dans les 24 heures) ;

– abolissant les féries judiciaires en matière d’asile à Noël, à Pâques et en été ;

– supprimant la notification des décisions dans la langue officielle du requérant ou du mandataire ;

– ne donnant qu’au requérant bloqué en zone de transit – dans les cas dits d’aéroport – la décision le concernant (son mandataire n’est informé qu’après coup et le délai de recours peut être de 24 heures);

– les motifs de fuite propres à la situation des femmes (menaces ad personam diverses) n’étant pas retenus de manière précise, au même titre que les auditions de réfugiées soient conduites par des femmes.

1998: Parallèlement à la 5e révision, entrée en vigueur de l’Arrêté fédéral urgent (sans attendre l’application de cette disposition par la révision de la loi) concernant l’asile. Il impartit aux réfugiés de présenter des papiers dans un délai de 48 heures après le dépôt de la demande d’asile, sans quoi il y a une non-entrée en matière, sauf «indices de persécution manifeste».

1998: Le gouvernement zurichois annonce sa volonté de mettre en place un nouveau système. Il implique l’opposition à l’aide sociale «offerte», c’est-à-dire l’assistance sociale automatique. Le requérant d’asile doit s’investir pour assurer le bon fonctionnement du lieu où il est logé et se comporter «correctement». Faute de respecter les règles (fonctionnement ou conduite), il est transféré dans un centre pour «récalcitrants», n’offrant que le strict minimum – un lit et trois repas – sans programme d’occupation ni de formation. Une surveillance 24 heures sur 24 s’exerce ainsi qu’un contrôle des sorties. Ce projet rend possible la semi-détention sans jugement, pratiquée jusqu’alors uniquement dans les centres d’enregistrement des requérants d’asile.

1998: En octobre, la Confédération annonce son intention, conformément aux accords de la Table ronde fédérale – adoptés par tous les partis gouvernementaux sans exception – de faire passer le budget de l’Office fédéral des réfugiés à 1 milliard de francs en 2001 (alors qu’il est de 1,3 milliard en 1998). Cela ne peut se faire qu’en diminuant l’assistance sociale aux requérant.e.s et réfugié.e.s, en abaissant leur taux d’encadrement social, en leur supprimant des prestations.

1998: Arrêté fédéral sur l’engagement de l’armée «auprès» des requérants d’asile, impliquant la mise en place des camps pour requérants d’asile surveillés par des militaires – qui sont armés autour du camp – de Gürnigel (BE), de Gantrisch (BE), de Bronschhofen (SG) en octobre et novembre.

1998: Signature de l’accord italo-suisse sur la réadmission en 24 heures des clandestins pris en zone frontière et sur la réadmission en une semaine de ceux appréhendés au-delà et venant manifestement de l’autre pays.

1998: En septembre, le départ des Kosovars admis provisoirement (14’000) est repoussé au 30 avril de l’année suivante. Il sera suspendu en avril 1999, bien que le Conseil fédéral fasse tout pour admettre le moins de Kosovars possible, malgré les expulsions en masse dont cette population est victime de la part de l’armée de Milosevic et des diverses milices nationalistes d’extrême droite.

1999: En juin, la 5e révision de la Loi sur l’asile et l’arrêté fédéral urgent sont acceptés par vote référendaire avec un taux de 71%.

2002: Initiative UDC (approuvée par 49,9% des votants) pour la non-entrée en matière concernant les requérants d’asile entrés en Suisse en provenance d’un Etat tiers «réputé sûr» ; pour l’introduction de sanctions contre les compagnies aériennes ne respectant pas les prescriptions sur le contrôle de l’immigration ; pour l’uniformisation à l’échelle nationale des prestations d’assistance aux requérants qui devraient être, en principe, fournies en nature ; pour l’assistance limitée à un logement, une nourriture simple et les soins médicaux et dentaires d’urgence ; contre le droit d’exercer une activité lucrative autre que dans un programme d’occupation, pour les déboutés et les personnes ayant essuyé une non-entrée en matière dont le renvoi est jugé possible, ainsi que pour les requérants ayant gravement violé l’obligation de «collaborer».

2002: La Confédération multiplie les non-entrées en matière et les procédures d’expulsion à l’encontre des Rom qui «affluent en Suisse» selon les médias. On en compte 400, en tout, au moment où Dominique Boillat, porte-parole de l’ODR (Office des réfugiés), déclare: «Même si la police n’a encore recueilli aucune preuve, elle est de plus en plus convaincue que cet afflux est organisé par des filières d’ordre mafieux (…). Il faut enrayer ce commerce par un signal fort».

2002: L’Office des réfugiés (ODR) introduit la pratique consistant à contacter l´Etat d’origine des requérants en cas de décision négative, pour vérifier leur identité et pour obtenir les documents de voyage en vue du renvoi (la pratique passera dans la LAsi révisée et votée en 2006).

2002: L’ODR introduit le système DUO en août,par lequel les quatre centres d’enregistrement (CERA de Bâle, Chiasso, Kreuzlingen et Vallorbe) “disposent chacun d’une section compétente pour rendre des décisions en matière d’asile”, afin d’accélérer la procédure, d’écarter les demandes manifestement abusives, de régler au plus vite les demandes provenant de Roumanie, Bulgarie, Nigeria, Sierra Leone et Géorgie ainsi que les renvois (en moyenne, le personnel attaché à cette tâche – 5 personnes par centre – rend quelque 1.2 décisions ou transfert de décision par jour…)

2003: Au Centre d’enregistrement des requérants d’asile de Kreuzlingen (Thurgovie), un règlement assigne les requérants ayant refusé les corvées ménagères à se tenir dans une salle d’attente, vitrée, au sein du centre.

2004: Entrée en vigueur en avril du Programme d’allégement budgétaire, par lesquelles le Conseil fédéral prévoit une économie de 15 millions (en 2004, soit -1.5%), 45 millions (en 2005, soit 4.5%), 77 millions (en 2006, soit 7.6%),. etc., du budget de l’asile, notamment par la diminution des délais de recours en cas de non-entrée en matière (de 30 à 5 jours) et la coupure de l’aide sociale fédérale après qu’une non-entrée en matière ait été prononcée dans les centres d’enregistrement, avec seul un versement d’un forfait de 600 CHF (soit tout au plus 15 jours d’aide d’urgence pour la personne concernée).

2005: Vote sur l’intégration de Schengen-Dublin (bilatérales Suisse-UE), acceptée à 55%.

2006: Les requérants d’asile peuvent rester jusqu’à 60 jours – au lieu de 30 – dans les CERA; étant que les procédures sont de plus en plus expéditives, le but escompté de cette mesure réside est de faire des économies et de contraindre les autorités dans les CERA d’être encore plus expéditives, pour éviter les engorgements.

2006: Le forfait fédéral versé au canton pour l’aide d’urgence en cas de non entrée en matière – qui avait été fixé à 600 CHF par le programme d’allègement – est fixé rétroactivement au 1er janvier 2006 à 1800 CHF, mettant les cantons sous pression pour exécuter le renvoi ou faire disparaître les personnes concernées dans un délai non plus de moins de 15 jours mais d’environ un mois.

2006: La 6e révision de la LAsi (acceptée à 68% par référendum, entrant en vigueur en deux étapes: janvier 2007 et 2008), introduit le renvoi, vers le pays de transit, des requérants d’asile ayant passé par un pays tiers «sûr». S’ajoutent:

– le fait que les décisions de la Commission de recours en matière d’asile (CRA) sont prises par un juge unique au lieu de trois ;

– la réduction des délais de procédure ;

– la possibilité pour les autorités de prendre contact avec l´Etat d’origine des requérants en cas de décision négative, pour vérifier leur identité et obtenir les documents de voyage en vue du renvoi ;

– introduction aussi des forfaits globaux pour les cantons (dits «système d´incitation financière») profitant aux cantons les plus rapides dans l’exécution des renvois:

– inscription dans la loi du compte dit de sûreté (retenue de 10% des revenus) servant à couvrir tous les frais de séjour voire d’expulsion encourus; ces retenues peuvent s’arrêter à partir de 12’000 CHF par personne ou 36’000 CHFpar famille pour les requérants d’asile et les personnes à protéger, de 20’000 CHF par personne ou 40’000 CHF par famille pour les admis provisoires (après déduction des frais engendrés par la procédure d’asile. En 2006, sur 33’000 personnes, 2206 requérants et 5519 admis provisoires ont cumulé des salaires pour 245 mio CHF et, à l’heure actuelle, il y a quelque 20’000 comptes de sûreté actifs représentant environ 100 mio CHF (sans compterb les comptes en déshérence).

– généralisation des régimes punitifs (restrictions d’assistance financière), de centres de semi-enfermement punitif (restriction d’assistance financière et de liberté) pour «mauvaise conduite» des requérants d’asile à l’assistance (potentiellement tous, car le travail peut leur être interdit).

Dans cette descente aux enfers, quelques paliers sont aménagés. Ils sont présentés comme «améliorant la situation des demandeurs d’asile». On peut signaler: le regroupement familial pour les admis provisoires séjournant depuis trois ans en Suisse, disposant d’un logement dit décent et non dépendants de l’aide sociale ; l’accès des admis provisoires aux mesures dites d’intégration ; la facilitation de certaines autorisations de travail pour cette même catégorie de personnes ; la promesse d’un éventuel futur élargissement de la possibilité de l’asile à diverses victimes de persécutions non étatiques ; la possibilité que le canton octroie une autorisation de séjour à qui habite en Suisse depuis au moins cinq ans et y a déposé une demande d’asile, cela s’il s’agit d’un «cas de rigueur grave» et d’une personne «intégrée», etc.

Au même titre où de nombreuses études en Europe ont démontré que la précarisation extrême des conditions  travail des demandeurs d’asile, il y a plus de vingt ans, se prolonge jusqu’à aujourd’hui, par cercles concentriques, sur des couches amples de salarié.e.s, la législation substantiellement antidémocratique et autoritaire appliquée, aujourd’hui, aux demandeurs d’asile augure de l’instauration de régimes autoritaires qu’une «instabilité sociale» justifierait, instabilité produit des coups de boutoir par la politique néolibérale et la mondialisation du capital.


[1] 1re révision en 1983-84, 2ème révision 1985-88, 3ème révision 1990, 4ème révision 1994, 5ème révision 1995-99, 6ème révision 2000-06; pour le contenu des révisions, voir ci-après.

[2] Cf. Jean-Daniel Gerber (directeur de l’Office fédéral des réfugiés, ODR) Révision du droit d’asile: une urgence? in Le Courrier, quotidien, Genève, 15/02/07 et Bulletins des sessions parlementaires fédérales (sur le site Internet du Parlement).

[3] Même l’initiative “Etre solidaires” de 1981, pour l’abolition du statut de saisonnier, la seule à ne pas être xénophobe, s’est vue transformée, étant donné les rapports de forces, en un débat avec des fortes tonalité xénophobes.

[4] Valérie de Graffenried, L’ultra-nationaliste Ulrich Schlüer et l’UDC échafaudent leur combat anti-minarets in Le Temps, quotidien, Genève, 01/05/2007

[5] Un tel mépris de droits élémentaires du citoyen peut aller contre la Convention européenne sur la nationalité du 06/011/1997, qui est pourtant un document permettant un très grand nombre de mesures nationalistes ou chauvines sauf sur la question de produire des apatrides suite au retrait de la nationalité (et encore, même ici des exceptions sont prévues  par la Convention). Mais les autorités helvétiques n’ont pas signé ladite convention    (http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=166&CM=8&DF=5/7/2007&CL=FRE)

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