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mai 2017

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La Brèche

Suisse. Définir une politique publique pour un droit au logement

Publié par Alencontre le 1 - février - 2017

Par Urs Zuppinger

Le 12 février 2017, les personnes disposant du droit de vote dans le canton de Vaud (19,9% de la population résidante permanente est étrangère en 2015 et ne dispose pas du droit de vote) devront se prononcer sur la «Loi sur la préservation et la promotion du parc locatif» (LPPPL). Un référendum contre cette loi a été lancé par les milieux immobilier et de la construction. Cet affrontement révèle des enjeux qui vont au-delà de la votation en tant que telle.

On peut constater que ces «gens-là» se croient tout permis au plan politique, dans la foulée de leur pratique quotidienne dans «le domaine du logement». Ces milieux immobiliers et de la construction diffusent à coups de centaines de milliers de francs – pour «convaincre le peuple» des votants dans le canton de Vaud de voter NON à la LPPPL – et réussissent un exploit: ignorer tout simplement le problème qui se pose à l’heure actuelle à la majorité des salarié·e·s de ce canton. Autrement dit: les logements offerts en location ou à la vente sur «le marché» sont excessivement chers. Quant aux logements à loyers modérés – offerts à la location – ils ne sont pas assez nombreux.

Cette situation de crise risque de s’aggraver encore à brève échéance, en raison du fait que la densification urbaine est devenue l’objectif central de la politique de l’aménagement du territoire suisse, suite à la votation fédérale du 13 mars 2013. Cette politique risque de faire disparaître les nombreux logements à loyer socialement abordables qui subsistent encore dans des quartiers urbains, au profit de logements nouveaux ou rénovés nettement plus chers.

Des responsabilités claires

Il est pourtant manifeste que les milieux immobiliers et de la construction sont les principaux responsables, et en même temps les principaux bénéficiaires de cette situation. Dès lors, il n’est pas surprenant qu’ils n’aient «rien fait pour résoudre le problème». Pourtant le marché immobilier est florissant dans le canton de Vaud depuis plus de 15 ans, stimulé par une croissance démographique exceptionnelle.

La raison de leur désintérêt est facile à comprendre. Une partie non négligeable de cette croissance démographique est due à l’arrivée de ménages dotés de ressources confortables permettant l’acquisition d’un logement ou un montant fort élevé pour location afin d’habiter dans ce canton. Répondre à cette source de profits est devenu une obsession pour la promotion immobilière. Cet engouement a poussé tous les loyers et prix d’appartements vers le haut à une vitesse inconnue jusqu’à présent.

Les conséquences auraient été catastrophiques pour une majorité des ménages de ce canton en l’absence de quelques protections légales, c’est-à-dire:

  • un droit fédéral du bail qui freine la hausse des loyers et limite quelque peu la liberté de résiliation des baux à loyer,
  • deux lois cantonales, connues sous les sigles LDTR [1] et LAAL [2], qui permettent à l’Etat depuis une trentaine d’années d’exercer un certain contrôle sur les loyers des logements rénovés ou transformés, ainsi que sur la transformation d’appartements loués en logement-vente.

Les milieux immobiliers ont combattu les deux lois cantonales tout au long des années passées, heureusement en vain jusqu’à présent.

L’offre de logements à loyers modérés a stagné pendant tout ce temps, pour deux raisons qui doivent être rappelées:

  • L’usage veut que dans le canton de Vaud de tels logements soient réalisés par des coopératives et des promoteurs privés sur des terrains communaux ayant été mis à leur disposition en droit de superficie. Or, de tels terrains sont rares en zone à bâtir et majoritairement destinés à l’accueil d’équipements publics.
  • Les logements à loyers modérés accueillent des ménages qui paient peu ou pas d’impôts, alors qu’ils peuvent «coûter cher» à leurs communes de domicile. Dès lors, il n’est pas étonnant que peu d’autorités communales veuillent promouvoir la réalisation de logements à loyers modérés sur leur territoire.

Une initiative bien conçue, déposée à point nommée

Bien au fait de la situation, l’ASLOCA (Association suisse des locataires), section du canton de Vaud, avait déposé en 2012 l’initiative «Stop à la pénurie de logements». Cette dernière se contentait de proposer trois mesures:

  • l’instauration d’une obligation communale, et subsidiairement cantonale, de construire des logements à loyers modérés ou de contribuer, pour le moins, à leur financement;
  • l’instauration d’une compétence cantonale en matière de réalisation de logements à loyers modérés;
  • l’introduction d’un droit d’exproprier le terrain à bâtir pour construire des logements à loyers modérés.

Cette proposition était parfaitement adéquate à la situation dans ce domaine et en même temps tout à fait inacceptable pour la scène politique du canton de Vaud.

Quatre ans plus tard, le Grand Conseil a accouché de la LPPPL, un compromis propre au fonctionnement du législatif du canton. La LPPPL a été acceptée le 15 mai 2016, suite au retrait de l’initiative de l’ASLOCA , par une majorité de députés englobant la gauche officielle, le centre et une partie de la droite politique, après un an et demi de marchandage en commission.

Cette nouvelle loi prévoit un droit de préemption des collectivités publiques sur les transactions foncières entre privés en lieu et place du droit d’exproprier le sol pour construire des logements à loyer modéré, ce que proposait l’initiative de l’ASLOCA. En lieu et place de la proposition de l’initiative d’obliger les communes et subsidiairement le canton à construire des logements à loyer modéré, elle introduit une palette de mesures incitatives dans l’espoir qu’elles amèneront les autorités communales à être favorables à l’accueil de logements à loyers modérés sur leurs territoires et qu’elles amèneront certains promoteurs privés à inclure des logements à loyers modérés dans leurs opérations immobilières.

De plus, la LPPPL précise l’éventail des logements à promouvoir en introduisant la notion de «logements d’utilité publique (LUP)» et elle intègre la LDTR et la LAAL, moyennant quelques précisions, quelques innovations favorables aux locataires et un nombre limité d’assouplissements.

Un rejet qui risque de faire des dégâts

Refusant ce compromis, les milieux immobiliers et de la construction ont fait aboutir un référendum contre cette LPPPL. Il sera soumis de ce fait au verdict populaire le 12 février prochain. Ils mènent depuis des semaines une campagne de dénigrement de cette nouvelle loi dont l’objectif va dans les faits au-delà cette votation.

Lors de l’assemblée publique qu’ils ont organisée le 12 janvier 2017 (à l’Hôtel de la Paix à Lausanne), le député ultralibéral Jacques Haldy était parfaitement clair à ce sujet. Il a en effet affirmé: «Pour nous qui militons pour le NON à la LPPPL, le rôle de l’Etat doit se limiter à permettre à l’économie privée de jouir de conditions optimales pour prendre son essor. Le droit fédéral du bail suffit pour protéger les locataires.» Et tant pis si les loyers ont pris l’ascenseur et si la majorité des nouveaux logements sont offerts depuis plusieurs années pour l’essentiel en copropriété à des prix inabordable pour une majorité des ménages de ce canton. La responsabilité n’en incombe pas au «marché» (en fait à ceux qui le structurent), mais aux limitations que l’Etat impose à ce dernier en voulant limiter la hausse des loyers. Et lorsque la conseillère d’Etat (exécutif) verte Béatrice Metraux, qui a fait aboutir la LPPPL au Grand Conseil, est intervenue en posant la question: «Attaquerez-vous la LDTR et la LAAL si la LPPPL était refusée le 12 février?» Les porte-parole de la campagne pour le non se sont contentés d’un sourire entendu.

Ces deux lois sont en réalité les cibles ultimes de leur acharnement contre la LPPPL et en même temps la raison pour laquelle il est important pour les locataires que cette loi soit acceptée le 12 février prochain. Et cela, même s’il n’est pas certain que les conséquences positives concrètes de cette acceptation seront très importantes pour les locataires.

Il est par contre certain que la victoire du NON à la LPPPL le 12 février prochain aura des conséquences dramatiques pour les locataires, car elle sera suivie quelques mois plus tard d’un affaiblissement ou du démantèlement de la LDTR et de la LAAL.

Une campagne d’opposition instructive

Pour les milieux immobiliers et de la construction, la cible première à abattre est la LPPPL et, par conséquent, il vaut la peine de décrypter comment ils s’y prennent pour faire valoir leur point de vue.

Qu’ils dénoncent cette nouvelle loi comme une usine à gaz était prévisible. Cet argument est surtout avancé pour mobiliser leurs propres troupes et il ne joue pas un rôle central dans le cadre de la campagne en cours.

Qu’ils s’opposent au droit de préemption n’est pas non plus une surprise. Plus remarquable est qu’ils se servent de cet argument pour inciter les propriétaires de villas et d’appartements en copropriété à voter non à la LPPPL en leur faisant croire que les communes s’en serviront pour s’approprier leur bien, lorsqu’ils tenteront de le vendre avec un bénéfice. Cet argument est parfaitement fallacieux, car le droit de préemption prévu par la LPPPL a un seul but: permettre aux communes de se procurer le terrain nécessaire à la réalisation de logements d’utilité publique.

Plus surprenant encore – et en même temps plus instructif –est le fait que les milieux immobiliers et de la construction mènent campagne en avançant le slogan «La LPPPL, une loi qui bloque les rénovations!» et que ce slogan soit devenu au cours de la campagne leur angle d’attaque principale de la nouvelle loi.

De prime abord il semble que l’argument soit infondé, car les motifs qui obligent l’Etat à autoriser une rénovation figurent à l’art.4 LDTR et ont été repris tels quels dans l’art.13.1 LPPPL. Rappelons qu’ils sont au nombre de trois: la sécurité, la salubrité et l’intérêt général.

Mais si on examine la situation de plus près on s’aperçoit que la L3PL comporte un art. 13.2 nouveau qui stipule ceci: «L’investissement consenti doit rester proportionné par rapport aux avantages attendus et les travaux ne doivent pas avoir pour objectif de soustraire les logements en cause des catégories répondant aux besoins de la population.» On comprend dès lors que ce rajout est à l’origine de leur opposition. Du point de vue de la protection des locataires, il est parfaitement justifié, car il permettra à l’Etat de freiner la fâcheuse tendance du «marché» actuel de la construction de transformer la rénovation de logements anciens, bien localisés, en levier de la gentrification urbaine.

Dans l’optique des milieux de la promotion immobilière et de la construction ce complément constitue une ingérence étatique impardonnable dans le jardin secret de leur droit au profit.

S’y ajoute que le Conseil d’Etat avait soumis au Grand Conseil (législatif) du canton, en septembre 2014, un projet de révision de la LDTR qui comportait l’alinéa suivant: «L’autorisation est accordée lorsque les circonstances techniques le commandent, notamment lorsque l’immeuble nécessite des travaux importants et qu’ils permettent d’améliorer l’habitabilité des logements loués concernés.» Ce passage aurait grandement intéressé les promoteurs immobiliers et de la construction, car on ne voit pas quel projet de rénovation aurait encore pu être refusé par l’Etat, s’il avait subsisté dans la nouvelle loi.

Or, le 19 avril 2016, le Grand Conseil a décidé de biffer cet alinéa. Les locataires l’ont échappé belle. Pour les opposants à cette nouvelle loi par contre c’était manifestement la décision de trop. D’après leur dépliant, en raison de cette décision «La LPPPL supprime purement et simplement le droit de rénover les immeubles». Ce qui est parfaitement mensonger. En effet, tout propriétaire immobilier est tenu de maintenir la valeur d’usage de son patrimoine et aucune disposition de la LPPPL ne peut l’empêcher de s’acquitter de cette tâche. La LPPPL attribue par contre à l’Etat la mission de veiller à ce que la rénovation de logements – qui répondent ‘aux besoins de la population’ [3] – n’aboutisse pas à leur transformation en logements de luxe. Et cette mission-là est parfaitement justifiée.

Que faire en cas de victoire du OUI à la L3PL le 12 février prochain?

Dans ce cas de figure il importera de ne pas relâcher la pression. Le dépôt de l’initiative «Stop à la pénurie de logements» en 2012 aura abouti à une solution de compromis à l’efficacité incertaine. Les milieux de la défense des locataires doivent être en mesure de revenir à la charge si les résultats positifs de cette nouvelle loi se font attendre.

La limitation du débat au cadre cantonal vaudois est discutable, car le problème de la pénurie de logements à loyers modérés est lancinant ailleurs en Suisse.

Il est dès lors intéressant que l’initiative fédérale «Davantage de logements à loyers abordables» ait été déposée le 14 novembre 2016 à la Chancellerie fédérale par l’ASLOCA. Son intérêt? Elle rend la Confédération coresponsable de la résolution de la crise du logement en lui fixant des objectifs précis qui mériteront d’être examinés et débattus le moment venu. Le Conseil fédéral vient de lui opposer une fin de non-recevoir au motif qu’elle serait «ni réaliste, ni conforme au marché», tout en annonçant, comme par hasard et conjointement, avoir pris la décision d’augmenter les crédits en faveur de la construction de logements d’utilité publique.

Le dépôt de cette initiative fédérale met en évidence qu’il sera nécessaire d’engager, dans les mois à venir, un débat de fond ayant pour objectif de définir une politique publique du logement axée sur le respect des besoins des locataires. Sur le plan des principes il ne sera pas difficile de définir l’orientation à prendre.

Au cours du demi-siècle qui s’est écoulé depuis le refus de l’initiative fédérale «Pour le droit au logement et le développement de la protection de la famille», le 27 septembre 1970, la réalité a démontré que le «marché» n’est pas en mesure de répondre aux besoins de logements d’une majorité des ménages de ce pays. La revendication du droit au logement doit, dès lors, être remise au centre de la réflexion, de même que la nécessité de mettre en question la garantie absolue dont jouit la propriété privée du sol en Suisse.

Traduire cette orientation générale en un programme d’action concret ne sera pas une mince affaire. Mais la question centrale à laquelle il faudra trouver une réponse pour avancer concrètement dans ce domaine est la suivante: le peuple des locataires est aujourd’hui démobilisé et il faut trouver le chemin pour le (re)mettre en mouvement.

Depuis l’échec de la lutte contre la libéralisation de la production de logement, à la fin des années 1970, les associations de locataires se sont étoffées un peu partout en Suisse en termes de nombre de membres, mais leur action repose sur les appareils et s’est limitée jusqu’à aujourd’hui pour l’essentiel à la défense individuelle des locataires et l’amélioration du droit de bail.

Il arrive certes occasionnellement que des locataires se battent collectivement dans leur immeuble ou dans leur quartier pour défendre leurs intérêts. Ces mobilisations montrent à chaque fois que l’action collective permet d’obtenir des résultats plus intéressants que la défense juridique individuelle. Mais de telles luttes collectives sont rares, isolées et, de plus, méconnues par la grande masse des locataires qui ont intégré (malgré des irritations momentanées) un statut de soumission face aux diktats des gérances. Le «marché» est certes incapable de résoudre la crise du logement. Toutefois, sa domination pratique et idéologique –plus exactement, celle de ses acteurs, maîtres de la propriété stratégique du sol, qui ont été sanctifiés par les «autorités politiques» – a atteint un sommet. Cela, parallèlement au recul de l’intervention des «pouvoirs publics» qui n’a cessé de reculer depuis les années 1970. L’utilité conjointe d’une bataille politique et de mobilisations collectives, même limitées dans l’espace et le temps, est très peu perçue. Le chemin sera long pour dépasser cet état de fait.

Que faire en cas de victoire du NON à la LPPPL le 12 février prochain?

Pour les locataires un tel résultat constituerait un échec aux conséquences graves, à court et à moyen terme. Mais il n’est pas du tout impossible que le Non gagne, compte tenu des moyens financiers considérables que les opposants ont investi dans une campagne de marketing politique qui vise de manière délibéré à:

  • mobiliser pour le NON les propriétaires de logements, ainsi que les citoyennes et citoyens actifs dans la promotion immobilière, dans la construction de logements et dans la rénovation et transformation du patrimoine immobilier en leur faisant croire que la victoire du OUI leur compliquerait la vie en portant préjudice à leurs intérêts;
  • démobiliser les locataires en leur diffusant le doute sur la pertinence de cette nouvelle loi afin de les amener à renoncer à faire usage de leur droit de vote.

En face, le comité pro-LPPPL a utilisé le peu de moyens à sa disposition pour développer une campagne conçue selon le modèle: enfin une réponse concrète à un problème lancinant! Il s’efforce de faire croire que la LPPPL mettra fin à la crise du logement, alors que ce n’est pas plus qu’un compromis politique issu des débats d’un Grand Conseil.

Espérons que les locataires auront compris que les milieux immobiliers et de la construction mènent campagne contre la LPPPL afin de maintenir leurs privilèges et qu’un vote massif en faveur de la LPPPL est nécessaire pour faire échouer la manœuvre.

Si le Non à cette loi s’impose le 12 février, ce n’est qu’un épisode dans le cadre d’une crise et d’une bataille qui va à nouveau ressurgir à l’échelle nationale. La situation va se péjorer. De fait, les locataires auront encore plus besoin de réagir et donc plus besoin d’être soutenus dans la défense de leurs intérêts, afin de rebâtir des droits. (2 février 2017)

____

[1] Loi sur la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d’habitation.

[2] Loi concernant l’aliénation d’appartements loués.

[3] Pour utiliser les termes de la loi.

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